一、城市運營商的內(nèi)涵

根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截止2018年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到59.58％；城市數(shù)量發(fā)展到672個，其中地級以上城市297個，縣級市375個；建制鎮(zhèn)21297個。隨著我國城市化發(fā)展進程的加快，對城市綜合開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展、資源整合的要求也越來越高，“城市運營商”這一概念順應城市的發(fā)展要求隨之而來。根據(jù)我們的研究，所謂城市運營商，是指圍繞城市總體發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)劃，結合城市發(fā)展需求，通過發(fā)揮企業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，以市場化運作方式為主來參與城市發(fā)展建設的經(jīng)營商。

不同于一般城市開發(fā)或產(chǎn)業(yè)運營企業(yè)，城市運營商通常擁有更為廣泛的業(yè)務范圍，覆蓋城市發(fā)展中的區(qū)域規(guī)劃設計、基礎設施建設、公共服務建設、房地產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導入與服務、資產(chǎn)管理與運營等環(huán)節(jié)。城市運營商一般致力于推動區(qū)域價值提升與城市可持續(xù)性成長，具有“具備長遠戰(zhàn)略眼光”“集‘城市發(fā)展建設、城市綜合運營、城市資源組織、城市產(chǎn)業(yè)驅(qū)動’于一體”“大型化、多元化”等特征。

從市場參與主體而言，目前我國將自身定位為“城市綜合運營服務商”的主體主要涉及到三類企業(yè)，即：城投類企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和建筑施工企業(yè)。

二、城投公司轉(zhuǎn)型城市運營商的意義

（一）以轉(zhuǎn)型城市運營商為契機促進企業(yè)市場化運作

城市運營商以市場化經(jīng)營為核心理念，充分運用市場化的機制和手段，發(fā)揮企業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢。城市運營商為城投公司轉(zhuǎn)型提供了一種切實可行的方向，此過程中城投公司可結合城市發(fā)展的特殊機遇，集城市規(guī)劃、建設和運營全過程于一體，即以經(jīng)濟利益為導向，以市場化運作為原則，兼顧企業(yè)長遠的社會效益，以此帶動城市和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）轉(zhuǎn)型城市運營商符合2.0版城投公司轉(zhuǎn)型升級方向

伴隨著城市化的推進以及經(jīng)濟的發(fā)展，城市發(fā)展不是一種獨立于規(guī)劃、建設、管理之外的建設手段和程序，而是對城市運營機制再造，使城市有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展并從中實現(xiàn)城市的最大價值。

根據(jù)《地方政府投融資平臺（1.0-5.0）版本說明書》，具有2.0版本特征的城投公司，它的業(yè)務布局有以下方面的描述：（1）以融資和項目建設為核心、重點業(yè)務，項目運營為另外一項重要業(yè)務；（2）部分地方政府投融資平臺會在地方政府授意下從事少量其他投資業(yè)務。

而在城投公司3.0版本的業(yè)務布局方面，則明確提出業(yè)務領域涉及基礎設施建設、土地一二級開發(fā)、資產(chǎn)經(jīng)營、公用事業(yè)運營、產(chǎn)業(yè)投資、金融服務等板塊化經(jīng)營。

因此，我們從《地方政府投融資平臺（1.0-5.0）版本說明書》就可以看出，城投公司轉(zhuǎn)型為城市運營商，既是城投公司對企業(yè)發(fā)展模式的一種戰(zhàn)略選擇，也是城投公司未來轉(zhuǎn)型升級，從2.0向3.0版突破的必由之路。

（三）轉(zhuǎn)型城市運營商契合企業(yè)自身資源能力

城投公司在品牌、規(guī)模、項目資源獲取等方面具有天然的優(yōu)勢，但是相較于地產(chǎn)公司，城投公司進入城市運營商領域的時間較晚，在經(jīng)營性項目的運營方面經(jīng)驗較少。城投公司長期參與城市開發(fā)，擁有大量項目經(jīng)驗和城市資源，城投公司可充分整合自身資源，從“建設城市”向經(jīng)營“城市產(chǎn)業(yè)”實體轉(zhuǎn)變，既能創(chuàng)造出穩(wěn)定的運營收入和現(xiàn)金流，促進公司版本升級，又能服務于城市發(fā)展。

三、城投公司轉(zhuǎn)型城市運營商發(fā)展模式

（一）經(jīng)  營  理  念

城市運營商應立足于城市各類資源的整體性經(jīng)營，以“城市經(jīng)營”為核心經(jīng)營理念，將實現(xiàn)城市資源增值和城市發(fā)展價值最大化作為其主要發(fā)展目標。通過對從城市土地、基礎設施、公共服務、房地產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等資源，進行集投資、建設和運營全過程于一體的市場化運作，滿足城市的發(fā)展需要，實現(xiàn)城市資源的合理配置和高效利用，增強城市發(fā)展競爭力。

作為城市運營商，為更好服務于城市發(fā)展，其需要具備四大主要功能，分別為城市基礎功能、城市公共服務功能、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能和城市資源整合功能。

城市基礎功能主要涉及城市基礎設施（道路、橋梁、廣場、保障房）、土地整理等業(yè)務。

城市公共服務功能主要涉及燃氣、污水、垃圾、體育、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等業(yè)務。

城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能主要涉及房地產(chǎn)、金融業(yè)、汽車業(yè)、物流業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)等業(yè)務。

城市資源整合功能主要涉及單個功能范圍內(nèi)的整合、以及三大功能之間的整合，其典型表現(xiàn)為城市區(qū)域綜合開發(fā)類業(yè)務。

（二）發(fā)  展  模  式

城投公司要從傳統(tǒng)的城市基礎設施建設平臺轉(zhuǎn)型升級為城市運營服務商，不只是一個簡單的概念轉(zhuǎn)換，而是企業(yè)經(jīng)營理念、資源配置、業(yè)務范圍、內(nèi)部管理等各方面的全面轉(zhuǎn)型升級。城投公司在將自己定位為城市運營商之后，需要結合當?shù)卣男枨螅⒆惝數(shù)爻鞘邪l(fā)展需要，明確公司新的發(fā)展戰(zhàn)略。并在此基礎上優(yōu)化企業(yè)業(yè)務布局，結合自身傳統(tǒng)業(yè)務、資產(chǎn)資源等競爭優(yōu)勢，尋找合適的業(yè)務切入點和運作模式。

城投公司轉(zhuǎn)型城市運營商是一項系統(tǒng)性工程，其不是一蹴而就的，需要從多個方面來進行提升。通常需要城投公司在基于企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境分析的基礎上，在以下五大方面進行提升：

通過戰(zhàn)略重構來確定企業(yè)新的定位及發(fā)展戰(zhàn)略；

通過資產(chǎn)整合重組來優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)結構；

通過業(yè)務升級來實現(xiàn)企業(yè)業(yè)務拓展和產(chǎn)業(yè)鏈延伸；

通過資本運作來提高企業(yè)資產(chǎn)、資金運營效率；

通過管理提升來提高企業(yè)的外部表現(xiàn)力。

其中，戰(zhàn)略重構起到總攬全局作用，并有效引導其它四個方面的實現(xiàn)。

1、戰(zhàn)略重構

城投公司轉(zhuǎn)型城市運營商意味著從“建設城市”向“經(jīng)營城市”實體轉(zhuǎn)變，過去城投公司實行的多為政企一體化發(fā)展戰(zhàn)略，原戰(zhàn)略下城投公司在決策、投融資、建設、經(jīng)營和管理等方面均受到政府影響。而根據(jù)城市運營商的發(fā)展要求，原戰(zhàn)略已不適應新的企業(yè)定位，需要根據(jù)城市運營商的新定位進行戰(zhàn)略升級。根據(jù)我們的研究，城投公司戰(zhàn)略升級的目的是實現(xiàn)企業(yè)政府融資功能和企業(yè)經(jīng)營功能的策略性分離與協(xié)作，并推行政企協(xié)同化發(fā)展戰(zhàn)略。

在政企協(xié)同化發(fā)展戰(zhàn)略下，為實現(xiàn)市場化企業(yè)經(jīng)營管理目標，城投公司應從投資、融資、經(jīng)營、管理四大方面全面進行戰(zhàn)略重構。

一是價值投資。城投公司應逐漸從被動投資向主動投資（價值投資）轉(zhuǎn)型，以實現(xiàn)企業(yè)價值增值為核心，追求項目投資回報率。

二是融資創(chuàng)新。城投公司要著力追求融資與資產(chǎn)的匹配性，根據(jù)所投資項目類型來匹配融資工具，如公益性項目以低成本、期限長的融資工具予以匹配。

三是優(yōu)化經(jīng)營。城投公司應基于自身投融資優(yōu)勢、城市未來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求和業(yè)務發(fā)展空間，重點打造專業(yè)化業(yè)務板塊，構建并優(yōu)化業(yè)務模式。

四是加強管理。城投公司應建立與轉(zhuǎn)型發(fā)展相匹配的企業(yè)治理結構，完善集團管控體系，加強績效考核與薪酬管理，提升科學化管理水平的同時加強品牌化建設。

2、資產(chǎn)整合重組

為順應城投公司轉(zhuǎn)型城市運營商的需求，城投公司亟需改變目前在企業(yè)資產(chǎn)方面存在的公益性資產(chǎn)占比過高、經(jīng)營性資產(chǎn)缺乏、資產(chǎn)混合經(jīng)營管理等問題，并積極通過內(nèi)部資產(chǎn)整合重組、外部優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入和資產(chǎn)市場化開拓等方式深入推進企業(yè)資產(chǎn)整合重組，優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)結構，提升資產(chǎn)經(jīng)營效率。

一是推進企業(yè)內(nèi)部資產(chǎn)的整合重組。城投公司首先要剝離無效資產(chǎn)、不良資產(chǎn)、與城市運營商發(fā)展方向不相關的資產(chǎn)、成長性較小的子公司，再結合企業(yè)業(yè)務發(fā)展定位，按照“同業(yè)歸并、精簡高效、兼并重組”原則進行資產(chǎn)整合重組，實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部資產(chǎn)結構優(yōu)化。

二是爭取外部優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的注入。城投公司應結合轉(zhuǎn)型城市運營商的發(fā)展需求，積極向政府爭取經(jīng)營效益好的國有公司/股權，行政事業(yè)單位下屬經(jīng)營性資產(chǎn)，現(xiàn)金流較穩(wěn)定的供水、供氣、供暖等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的注入，做大城投公司資產(chǎn)規(guī)模并提高資產(chǎn)質(zhì)量。

三是積極市場化方式開拓優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。城投公司應在價值投資論證的基礎上，采取自主投資或聯(lián)合其它投資人共同投資能產(chǎn)生較為豐富現(xiàn)金流的經(jīng)營性業(yè)務資產(chǎn)，如住宅、商業(yè)地產(chǎn)、物業(yè)等資產(chǎn)。并在充分考慮并購資金、收益水平、回報周期等因素的前提下，以股權或資產(chǎn)并購方式并購與公司戰(zhàn)略發(fā)展方向相關經(jīng)營性資產(chǎn)，從而增加資產(chǎn)規(guī)模，優(yōu)化資產(chǎn)布局，克服新市場進入壁壘和增加企業(yè)多元化經(jīng)營。 

3、業(yè)務升級

城投公司在轉(zhuǎn)型城市運營商時，應從城市價值鏈出發(fā)，緊密結合城市發(fā)展所需，積極拓展業(yè)務，實現(xiàn)多元化經(jīng)營，形成新的企業(yè)利益增長點。在具體業(yè)務選擇方面，城投公司可綜合考慮內(nèi)外部因素，包括城市行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、企業(yè)自有資源資產(chǎn)狀況，再從業(yè)務競爭程度、盈利能力、發(fā)展?jié)摿?、獲取資源能力、業(yè)務協(xié)同性等方面進行業(yè)務組合篩選。

城市運營商可涉及的業(yè)務領域十分廣泛，但是在不同的層次上開展業(yè)務需要不同的資源與能力的支持。我國城投公司發(fā)展參差不齊，因此需要根據(jù)自身資源和能力差異，定位不同層次的城市運營商，進而確定相應的業(yè)務組合。

一類是較為基礎的城市運營商，其以實現(xiàn)城市基礎功能為主，主要開展如土地整理、道路橋梁等市政基礎設施建設等業(yè)務，此類業(yè)務主要通過委托代建方式承接。比如天津東麗城投集團將土地一級整理和基礎設施建設定為主要業(yè)務，其中基礎設施建設占業(yè)務總量一半以上。

一類是實現(xiàn)城市基礎功能+城市公共服務功能為主的業(yè)務組合，其重點在于拓展污水處理、垃圾處理、燃氣、熱力供排水等準經(jīng)營性城市公共服務類業(yè)務，此類業(yè)務主要以特許經(jīng)營、政府購買服務、PPP模式等方式運作。

另一類則是在實現(xiàn)城市基礎功能、公共服務功能的基礎上，根據(jù)城市發(fā)展需要，積極拓展產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展功能，此類業(yè)務主要是市場化方式進行運作。比如合肥建投集團（點擊可查閱文章《合肥建投集團產(chǎn)融互動、產(chǎn)城融合轉(zhuǎn)型之路》）則不僅將城市公益性項目及準公益性項目建設作為其業(yè)務基礎，同時也積極通過戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、投融并舉、資本運作等舉措，聚焦新型顯示、集成電路等主導產(chǎn)業(yè)，在合肥市城市建設發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。

總之，城投型城市運營商應根據(jù)各自的優(yōu)勢所在，選擇的業(yè)務重點也會有所差別。從目前發(fā)展現(xiàn)狀來看，以往主要以城市基礎設施建設為主營業(yè)務的城投公司，在城市運營商的新定位下，多以房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)為切入口。同時，城市運營商也應該根據(jù)各項業(yè)務領域的關聯(lián)性，在核心業(yè)務的基礎上逐步向相關領域延伸拓展。

4、資本運作

城投公司轉(zhuǎn)型城市運營商，僅靠內(nèi)部積累難以較快實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目的，而通過資本運作則有助于在較短時期內(nèi)調(diào)整企業(yè)資產(chǎn)與業(yè)務架構，拓展企業(yè)融資渠道，推進城投公司城市運營商戰(zhàn)略的實施。當前城投公司轉(zhuǎn)型城市運營商可實施的資本運作手段主要包括并購、產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化、混合所有制改革和上市等方式。

一是積極嘗試并購策略。對于企業(yè)目前涉及的領域，城投公司可積極通過并購方式來做強做大，采取橫向并購戰(zhàn)略實現(xiàn)企業(yè)規(guī)模效應，采取縱向并購戰(zhàn)略完善產(chǎn)業(yè)鏈，采取混合并購戰(zhàn)略發(fā)展多元化業(yè)務以增加企業(yè)利潤。而對于新涉及領域，在短期依靠自身難以快速切入的情況下，可通過并購的方式進行。

二是加強產(chǎn)業(yè)基金運作。通常城投公司聯(lián)合保險資金、社會資本等共同設立有限合伙型產(chǎn)業(yè)基金，其作為有限合伙人承擔劣后級，通過掌握基金投資決策權，以股權形式投資于符合城市運營商發(fā)展方向的業(yè)務。

三是積極探索資產(chǎn)證券化/REITs。城投公司可選擇收費公路、橋梁、污水處理等經(jīng)營性資產(chǎn)作為基礎資產(chǎn)進行資產(chǎn)證券化，針對持有的基礎設施存量資產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)的投資開發(fā)和出租物業(yè)業(yè)務發(fā)行REITs產(chǎn)品，以盤活存量資產(chǎn)業(yè)務。（點擊可查閱文章《公募REITs，城投轉(zhuǎn)型發(fā)展新機遇》）

四是推進混改。可優(yōu)先選擇在二級或三級公司優(yōu)先開展混改，通過引入戰(zhàn)略投資者，快速提升企業(yè)經(jīng)營管理水平、盤活經(jīng)營性資產(chǎn)、拓寬經(jīng)營領域、優(yōu)化資本結構等目標，增強城投公司城市運營能力。

除上述資本運作方式外，對于綜合實力較強的省級、市級政府城投公司，可以將部分業(yè)務板塊上市或整體上市，不僅能優(yōu)化企業(yè)資本結構，還能凸出城市運營商的品牌建設。

5、管理提升

提升管理能力是城投公司成功轉(zhuǎn)型為城市運營商的重要保障，其主要包括治理結構提升、集團化管控、精細化管理、品牌建設等四大方面的提升。

（1）通過建立健全產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的管理制度，將原來體現(xiàn)為政府直接指令性行為的直接管理，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘羞\營商自身的市場化管理。城市運營商結合發(fā)展定位進行科學的業(yè)務板塊劃分，明確重點發(fā)展業(yè)務，細分業(yè)務模塊構建專業(yè)化業(yè)務主體參與市場競爭。

（2）城市運營商確定集團功能定位，明確集團組織結構，設計管控核心流程，有效整合和優(yōu)化配置企業(yè)內(nèi)外部資源，通過對下屬企業(yè)采用跨層級的、多層面的治理、控制、管理、資源協(xié)調(diào)分配等策略和方式，實現(xiàn)集團效率與效益的最大化。

（3）城市運營商作為集城市建設、綜合運營、資源整合、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動于一體主體，因而需要通過人力資源管理、薪酬考核、制度管理等多個層次加大精細化管理，以增強企業(yè)綜合實力及競爭力，符合城市運營商大型化、多元化的企業(yè)特征。

（4）城投公司轉(zhuǎn)型定位為城市運營商在很大程度上體現(xiàn)在企業(yè)品牌識別與定位。城市運營商要集中優(yōu)質(zhì)資源，做優(yōu)、做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，打造具有市場影響力與社會知名度的服務管理品牌，通過嘗試輸出管理與服務，實現(xiàn)品牌的價值延伸。

四、結  語

城市運營商的業(yè)務領域十分廣泛，但是在不同的層次上開展業(yè)務需要不同的資源與能力的支持，城投公司在轉(zhuǎn)型城市運營商時，可以緊密結合城市發(fā)展所需，積極拓展業(yè)務，實現(xiàn)多元化經(jīng)營，形成新的經(jīng)濟增長點。

城投公司轉(zhuǎn)型為城市運營商是一項綜合而又極為復雜的系統(tǒng)工程，對運營商們有著極高的要求。雖然城投公司脫胎于政府融資平臺，在轉(zhuǎn)型為城市運營商方面有著得天獨厚的優(yōu)勢條件，但是仍然面臨著業(yè)務構造等諸多問題。城投公司應緊抓時機，結合自身能力與資源優(yōu)勢出發(fā)，在城投公司1.0版到5.0版的不同層次上，有重點地開展城市運營工作，實現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。