對(duì)城投而言，“十四五”規(guī)劃不僅是“十三五”的傳承，而是對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略的一次重構(gòu)，一次再出發(fā)。在這紛繁的世界中，城投應(yīng)如何把握新時(shí)代特點(diǎn)，共謀發(fā)展？要全面理解這一問題，還是要回歸城投的根本屬性——“服務(wù)城市發(fā)展、促進(jìn)城市發(fā)展”，以市場(chǎng)化為核心的結(jié)構(gòu)性改革既是本輪城市轉(zhuǎn)型的根本特征，也是城投“十四五”規(guī)劃編制與轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本動(dòng)力，所以，前探發(fā)展趨勢(shì)，厘清發(fā)展層次，探究?jī)r(jià)值取向，已勢(shì)在必行。

一、城市轉(zhuǎn)型的新周期

2019年12月10日-12日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開，提出“全面做好‘六穩(wěn)’工作”“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”“切實(shí)增加有效投資”。2020年1月19日國(guó)家發(fā)改委新聞發(fā)言人在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況發(fā)布會(huì)上表示，2020年要發(fā)揮投資關(guān)鍵作用，落實(shí)補(bǔ)短板、穩(wěn)投資各項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)。事實(shí)上，這與城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的一般規(guī)律相契合，由于處于工業(yè)化、城市化中后期，傳統(tǒng)的依托土地進(jìn)行低成本開發(fā)的城市擴(kuò)張戰(zhàn)略已難以為繼，地方經(jīng)濟(jì)要在下行壓力加大的背景下穩(wěn)增長(zhǎng)，在我們看來(lái)，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，增加有效投資、提高投資回報(bào)率，推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革工作，則尤為重要，這也有利于城市實(shí)現(xiàn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型。具體表現(xiàn)在：

注：固定資產(chǎn)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率計(jì)算方法為固定資本形成總額增量與支出法國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增量的比值。數(shù)據(jù)來(lái)源國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

首先，從城市空間結(jié)構(gòu)來(lái)看，根據(jù)總書記在《求是》上發(fā)表的《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》，主要表現(xiàn)為從“區(qū)域均衡發(fā)展”向以中心城市和城市群為主要增長(zhǎng)動(dòng)力形態(tài)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。在新形勢(shì)下，城市基建投資也將順勢(shì)而為，呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。一是傾向于城市群或中心城市之間的互聯(lián)互通項(xiàng)目，如“一帶一路”倡議下開放城市格局、我國(guó)三大灣區(qū)的建設(shè)、京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝、山東半島等19個(gè)城市群的推進(jìn)完善；二是集中于大城市大都市圈內(nèi)部以軌交為主導(dǎo)的基建項(xiàng)目建設(shè)，以“增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力”為主要目的，包括逐步崛起的中西部核心城市成都、重慶、西安、武漢、長(zhǎng)沙、鄭州等；常住人口大幅增長(zhǎng)的重點(diǎn)城市廣州、深圳、杭州等；三是過去幾年通過PSL形成的對(duì)三四線城市造成資源集中的基建刺激類項(xiàng)目，因與城市化發(fā)展的內(nèi)在趨勢(shì)邏輯相背離，而不可持續(xù)。

注：固定資產(chǎn)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率計(jì)算方法為固定資本形成總額增量與支出法國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增量的比值。數(shù)據(jù)來(lái)源國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

其次，從城市產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域來(lái)看，由于土地資源日益稀缺，城市開發(fā)已由增量擴(kuò)張時(shí)代進(jìn)入存量開發(fā)時(shí)代，城市開發(fā)領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)由于區(qū)域發(fā)展的差異性出現(xiàn)分化。一是城市更新、城市民生服務(wù)提升類（文化、醫(yī)療、教育、體育）項(xiàng)目成為大城市或中心城市開發(fā)的重點(diǎn)。目前，北京、上海、廣東、深圳等大城市均在積極推進(jìn)城市更新建設(shè)，頒布了系列相關(guān)政策，如廣東省《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約用地的若干意見》、《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》、《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》；二是新基建項(xiàng)目正在逐漸成為經(jīng)濟(jì)新動(dòng)力的主要方向，如現(xiàn)階段投資潛力巨大的5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等。不過這些具有前瞻性項(xiàng)目的推進(jìn)要以“有效性”為核心指導(dǎo)，注意把握兩點(diǎn)：一方面要與城市總體規(guī)劃之間的銜接，如發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃等；另一方面要與釋放的區(qū)域市場(chǎng)信號(hào)相契合。

最后，從城市資本主體來(lái)看，在新一輪投融資體制改革與國(guó)資國(guó)企改革疊加的影響下，城市資本主體層發(fā)生了深刻變化，由傳統(tǒng)的單兵作戰(zhàn)式發(fā)展向整合聯(lián)盟式發(fā)展轉(zhuǎn)變。一是在傳統(tǒng)的基建、房產(chǎn)領(lǐng)域，如片區(qū)綜合開發(fā)等，更多地強(qiáng)調(diào)央地合作以及平臺(tái)式發(fā)展的方式推進(jìn)，以提高效率；二是對(duì)逐步放開的七大壟斷性領(lǐng)域，如電力、鐵路、石油、天然氣、民航、軍工、電信等，更加強(qiáng)化國(guó)有資本與非公資本之間的融合發(fā)展，借助混合所有制經(jīng)濟(jì)的方式推進(jìn)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提升競(jìng)爭(zhēng)力；三是對(duì)戰(zhàn)略新興領(lǐng)域，如新材料、新能源、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥等，則更多的是通過國(guó)有資本結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等方式推進(jìn)，在借助杠桿效應(yīng)加大國(guó)有資本投資力度的同時(shí)，發(fā)揮國(guó)有資本引導(dǎo)和帶動(dòng)作用；四是對(duì)部分專項(xiàng)領(lǐng)域，如文旅、教育、體育等，由于可獲得的存量資產(chǎn)在減少，而獲得成本卻在增加，更加強(qiáng)調(diào)以盈利為目的的專業(yè)運(yùn)營(yíng)方式推進(jìn)。

二、城投“十四五”的重構(gòu)

城市轉(zhuǎn)型的新趨勢(shì)、新周期，對(duì)城投“十四五”規(guī)劃的編制提出了新的要求，后者不能簡(jiǎn)單地傳承“十三五”規(guī)劃，而是要根據(jù)各城市的發(fā)展特點(diǎn)及條件，重構(gòu)發(fā)展邏輯，走優(yōu)化發(fā)展的路子。

第一，尊重規(guī)律，找準(zhǔn)發(fā)展級(jí)次。這主要是解決規(guī)劃定位及銜接問題。城投的“十四五”規(guī)劃編制，并不是孤立存在的，要注意發(fā)展的級(jí)次性，這是客觀約束。一是在縱向上，要遵從上位規(guī)劃，如城市發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域的國(guó)資布局及結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，另外，還要與集團(tuán)公司總體發(fā)展規(guī)劃相協(xié)同，如二級(jí)公司作為資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)層，規(guī)劃編制要在符合一級(jí)公司規(guī)劃的前提下適當(dāng)突破；二是在橫向上，要注意與同位規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，如京津冀城市群中處于同位次發(fā)展的城投，除了上述因素外，還要重點(diǎn)考慮規(guī)劃涉及業(yè)務(wù)板塊的協(xié)調(diào)性與互補(bǔ)性。

第二，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，注重融合發(fā)展。這主要是解決規(guī)劃內(nèi)容的可行性及必要性問題。由于過去城投的業(yè)務(wù)布局在一開始并不是主動(dòng)規(guī)劃形成的，而是通過行政劃轉(zhuǎn)，“轉(zhuǎn)任務(wù)為業(yè)務(wù)”來(lái)實(shí)現(xiàn)的，在新形勢(shì)下，如何主動(dòng)作為，謀劃業(yè)務(wù)發(fā)展，則是其在規(guī)劃編制中亟需補(bǔ)短板的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)此，我們認(rèn)為城投“十四五”規(guī)劃的編制，本質(zhì)在于解決兩個(gè)問題，一是規(guī)劃的吸引力，即在符合城市轉(zhuǎn)型內(nèi)在規(guī)律下，企業(yè)發(fā)展哪些業(yè)務(wù)板塊更具有潛力。建議可通過區(qū)域的產(chǎn)城融合情況，厘清與謀劃城投的業(yè)務(wù)邊界及或具備發(fā)展?jié)摿Φ陌鍓K；二是規(guī)劃的可行性，即城投需要具備哪些能力或競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或獨(dú)特的資源稟賦，才能保障規(guī)劃的順利實(shí)施。建議可通過公司的產(chǎn)融結(jié)合情況，如資本運(yùn)作能力等，判斷與識(shí)別城投規(guī)劃實(shí)施的有效性，并基于此，因企施策。

第三，做好專項(xiàng)或應(yīng)急預(yù)案，防范不確性風(fēng)險(xiǎn)。這主要是解決規(guī)劃的保障實(shí)施問題。由于我國(guó)當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、“結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問題相互交織”的時(shí)期，規(guī)劃編制過程中面臨的不確性較強(qiáng)，因此，我們建議城投在科學(xué)制定“十四五”規(guī)劃的同時(shí)，還要同步推進(jìn)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，如業(yè)務(wù)發(fā)展中的對(duì)外投資專項(xiàng)規(guī)劃，以加強(qiáng)對(duì)外投資工作的整體的統(tǒng)籌性，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力。