一、集團(tuán)化是城投公司轉(zhuǎn)型的必然趨勢

2014年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確將融資平臺的政府性融資職能剝離。此后幾年，國家通過嚴(yán)控地方政府隱形債務(wù)、隔離政府信用、督促融資平臺轉(zhuǎn)型的系列政策文件組合拳的出臺和實(shí)施，城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展成為必然選擇，而在城投公司實(shí)體化和多元化轉(zhuǎn)型發(fā)展背景之下，集團(tuán)化將成為城投公司轉(zhuǎn)型的必然趨勢。

（一）在國資整合背景下，城投公司面臨國資監(jiān)管部門“合并同類項(xiàng)”壓力，政府對城投公司的管理上也從過去的松散和平行管理向集團(tuán)化管理轉(zhuǎn)變

自《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）發(fā)布，城投轉(zhuǎn)型已歷十年之久?；仡櫧陙砀鞯爻峭掇D(zhuǎn)型的探索和實(shí)踐，地方政府推動平臺整合重組的腳步一直沒有停止，更有多地出臺政策規(guī)范清理投融資平臺、嚴(yán)格控制平臺數(shù)量。平臺公司整合重組已經(jīng)成為各地政府優(yōu)化國資布局、推動國有企業(yè)（城投公司）市場化轉(zhuǎn)型的重要手段。在國資整合背景下，城投公司面臨國資監(jiān)管部門“合并同類項(xiàng)”的壓力。各地市區(qū)縣的城投公司從過去的分散和弱小向集聚和壯大轉(zhuǎn)變，政府對城投公司的管理上也從過去的松散和平行管理向集團(tuán)化管理轉(zhuǎn)變。

（二）城投公司的多元化轉(zhuǎn)型加速了城投公司向集團(tuán)化運(yùn)作方式的轉(zhuǎn)變

在城市發(fā)展進(jìn)程中，地方政府為了整合利用優(yōu)質(zhì)資源，提高運(yùn)作效率，把部分具有業(yè)務(wù)同質(zhì)性或能形成穩(wěn)定現(xiàn)金流的國有企業(yè)整合到城投公司，通過整合形成規(guī)模效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，同時聚集城市資源，便于整體管控。同時城投集團(tuán)自身為了擴(kuò)大現(xiàn)有業(yè)務(wù)規(guī)?；蜓由飚a(chǎn)業(yè)鏈，對業(yè)務(wù)范圍相同或類似的其他公司或其上下游相關(guān)行業(yè)企業(yè)進(jìn)行并購；或者為了尋找或打造新的利潤增長點(diǎn)進(jìn)行非相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的積極探索、實(shí)踐和并購。而通過上述相關(guān)或非相關(guān)多元化運(yùn)作模式的構(gòu)建，加速了城投公司向集團(tuán)化運(yùn)作方式的轉(zhuǎn)變。

（三）城投公司集團(tuán)化轉(zhuǎn)型，可以最大化的實(shí)現(xiàn)政府對其城市發(fā)展的戰(zhàn)略意圖

城投公司母公司通過對各專業(yè)子公司的股權(quán)投資以及各專業(yè)子公司的分工協(xié)作，由過去融資平臺單純承接銀行、政府、信托等多方資金用于項(xiàng)目建設(shè)，過于突出融資職能的“空殼化”畸形發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥硪再Y本管理、資產(chǎn)運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)投資為發(fā)展方向，整合城市的核心資源，以集團(tuán)公司經(jīng)營的理念經(jīng)營城市資源，發(fā)揮投資的乘數(shù)效應(yīng)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而可以最大化的實(shí)現(xiàn)政府對城市發(fā)展的戰(zhàn)略意圖。

二、集團(tuán)化轉(zhuǎn)型背景下，城投公司亟需進(jìn)行管理變革和轉(zhuǎn)型

（一）新一輪國資國企改革進(jìn)入深水區(qū)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國企改革的緊迫任務(wù)

以2015年《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）發(fā)布為標(biāo)志，新一輪國資國企改革逐步鋪開，在此之后，“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”、“雙百改革”等相繼落地，改革取得重大進(jìn)展。雖然現(xiàn)代企業(yè)制度的框架結(jié)構(gòu)已經(jīng)覆蓋多數(shù)國有企業(yè)，公司治理架構(gòu)基本形成，法制化程度相較之前有了很大提升，但客觀地說，目前國有企業(yè)相較于“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代化企業(yè)制度要求仍然有較大差距，國企改革的深層次矛盾尚未完全破除，例如董事會未充分發(fā)揮作用、職業(yè)經(jīng)理人制度建設(shè)有待加強(qiáng)等。2020年，國企改革繼續(xù)深化，國務(wù)院國資委牽頭的“實(shí)施國企改革三年行動”將于10月底前出臺相關(guān)政策。建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為國企改革的緊迫任務(wù)和一貫方向，勢必要開展進(jìn)一步的探索和落實(shí)。

（二）城投公司當(dāng)前管理模式、組織架構(gòu)已經(jīng)難以適應(yīng)公司多元化、集團(tuán)化發(fā)展的需要

在近年來各級地方政府的大力支持下，有很大一部分城投公司的發(fā)展逐步步入快車道，資產(chǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大，業(yè)務(wù)領(lǐng)域亦在不斷擴(kuò)張。隨著公司從單一業(yè)務(wù)發(fā)展模式向多元化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，當(dāng)前的管理模式、組織架構(gòu)顯然已無法適應(yīng)集團(tuán)發(fā)展需要。筆者通過對此前在實(shí)際咨詢工作中接觸到的多地城投公司的集團(tuán)管控模式狀況的總結(jié)和分析，將城投公司集團(tuán)管控常見問題匯總?cè)缦隆?

1. 法人治理結(jié)構(gòu)不健全，“董監(jiān)高”職能未充分發(fā)揮

規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)和完備的治理機(jī)制，既是明晰管控權(quán)力的法理之源，也是落實(shí)管控意志的保障。然而在我國，城投公司尚未形成決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，“董監(jiān)高”職能未充分發(fā)揮。一是董事會在人員配置、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)上都不足以支撐其功能和意義的有效發(fā)揮。二是監(jiān)事會人員目前主要來自政府部門，其對董事和高級管理人員的監(jiān)督職能薄弱，監(jiān)事會的監(jiān)督職能有待進(jìn)一步加強(qiáng)。三是缺乏投資決策委員會、戰(zhàn)略委員會等相關(guān)治理委員會。

2. 總部定位不明確，組織結(jié)構(gòu)不科學(xué)

首先，城投公司對其總部功能定位缺少全面了解，使得集團(tuán)內(nèi)部職能部門設(shè)置和職能發(fā)揮比較薄弱，管理較為混亂，并且無法實(shí)現(xiàn)對子公司職權(quán)的科學(xué)劃分。其次，城投公司和其子公司間由于缺少具體的職責(zé)分配目標(biāo)，導(dǎo)致城投公司在對子公司管理過程中，職責(zé)定位不清晰，工作內(nèi)容存在交叉，從而影響公司集團(tuán)的后續(xù)發(fā)展。最后，缺乏有效的信息溝通渠道，從橫向來看，職能部門之間信息溝通不順暢，將會影響相應(yīng)職能的有效發(fā)揮，降低組織運(yùn)行效率；從縱向來說，集團(tuán)高層、中層和基層之間的信息傳導(dǎo)不流暢，員工將對公司基本面情況和信息不了解，集團(tuán)戰(zhàn)略意圖就無法得到有效的落實(shí)，長久以來必定會削弱組織凝聚力。

3. 權(quán)責(zé)體系不清晰，分類管控水平低

按照控股類型、戰(zhàn)略功能定位，對下屬子公司實(shí)施分類管控，是現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)普遍采取的做法，然而在實(shí)施過程中，母子公司權(quán)責(zé)邊界體系設(shè)計(jì)往往會陷入邊界模糊的困頓中，放管平衡不易掌握，甚至出現(xiàn)“一放就亂、一抓就死”的極端情況，集團(tuán)母子公司之間會因權(quán)責(zé)劃分、資源分配等矛盾產(chǎn)生沖突和對立，集團(tuán)管控的協(xié)同作用基本喪失。

4. 制度流程不完善，內(nèi)部控制流于形式

集團(tuán)母子公司權(quán)責(zé)劃分需要在管理流程和管理制度中得到固化。制度流程是企業(yè)實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)營的基礎(chǔ)，可約束組織和員工行為，是企業(yè)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的重要保障之一。然而現(xiàn)實(shí)中城投公司各項(xiàng)規(guī)章制度看似齊全，但制度流程化設(shè)計(jì)不足，管控制度操作性不高；制度體系化程度低，無法形成管控功能團(tuán)塊化，甚至出現(xiàn)制度打架的情形；制度流程宣貫不足，執(zhí)行效果不佳?？偟膩碚f，管理制度流程不完善，對內(nèi)造成管理資源浪費(fèi)，對外無法代表企業(yè)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，更無法透過標(biāo)準(zhǔn)化、量化的流程管理來積累管理經(jīng)驗(yàn)。

三、城投公司如何建立有效的集團(tuán)管控體系

面對政策壓力、外部競爭壓力以及市場化轉(zhuǎn)型等壓力，城投公司亟需對戰(zhàn)略進(jìn)行重新梳理，明確戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，并建立與戰(zhàn)略相適應(yīng)的集團(tuán)管控體系，優(yōu)化組織架構(gòu)、加快內(nèi)部整合重組、健全內(nèi)部管理制度流程，從而提升管理效率，為戰(zhàn)略落地提供有效保障。

（一）明確戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，建立相適應(yīng)的集團(tuán)管控體系

公司總體戰(zhàn)略是管控體系建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，管控體系必須符合戰(zhàn)略發(fā)展的需要，有利于推進(jìn)集團(tuán)總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施。集團(tuán)依據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃內(nèi)部業(yè)務(wù)橫向整合，設(shè)計(jì)縱向管理的層級與幅度以及各項(xiàng)業(yè)務(wù)的組織形式，形成集團(tuán)發(fā)展的整體架構(gòu)。明確的集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略以及由此形成的管理框架，才可決定選擇何種管控模式，采取哪些管控措施，構(gòu)建什么樣的管控體系。

（二）理順母子公司關(guān)系，選擇合適管控模式

對子公司的管控沒有統(tǒng)一的模式，需要根據(jù)集團(tuán)公司的整體戰(zhàn)略定位和子公司具體情況進(jìn)行分類實(shí)施。集團(tuán)管控模式一般分為運(yùn)營型、戰(zhàn)略型和財(cái)務(wù)型管控。這三種管控主要表現(xiàn)為集權(quán)和放權(quán)的程度不同，運(yùn)營型管控集權(quán)程度最高，而財(cái)務(wù)型管控對子公司最為放權(quán)，戰(zhàn)略型管控則居于兩者之間。從實(shí)踐情況看，集團(tuán)管控體系建設(shè)并沒有固定的模式和路徑，需要結(jié)合公司實(shí)際和發(fā)展要求“一企一策”。對大部分集團(tuán)而言，一般都不局限于某一種管控模式，而是根據(jù)集團(tuán)公司戰(zhàn)略和各子公司定位實(shí)行兼顧多種模式的混合型管控。

（三）明確總部功能定位，劃分關(guān)鍵職責(zé)權(quán)限

結(jié)合公司發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)際，處理好母子公司集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，從而確定集團(tuán)總部和子公司的功能定位。不同管控模式下，集團(tuán)總部的角色是不同的。如采用財(cái)務(wù)管控型的集團(tuán)公司，其總部集權(quán)程度低；而采用運(yùn)營管控型的集團(tuán)公司，其總部集權(quán)程度高。但不論總部集權(quán)程度如何，其目標(biāo)就是為了集團(tuán)整體創(chuàng)造合理的附加價(jià)值，為集團(tuán)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮積極的作用。作為集團(tuán)管控載體首選的母公司，一方面需要厘清集團(tuán)總部的功能定位與整個集團(tuán)管控體系的關(guān)系，指明集團(tuán)總部和下屬業(yè)務(wù)單元的功能定位，特別是集團(tuán)總部具體承擔(dān)哪些關(guān)鍵職能來實(shí)現(xiàn)集團(tuán)的整體價(jià)值；另一方面要根據(jù)相關(guān)制度的規(guī)定，圍繞經(jīng)營目標(biāo)、預(yù)算目標(biāo)從戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營目標(biāo)和計(jì)劃、投資、資產(chǎn)、工程建設(shè)、人事、信息控制、行政、黨群與紀(jì)檢等管控職能對權(quán)屬企業(yè)的經(jīng)營運(yùn)作進(jìn)行全面監(jiān)控。

（四）完善法人治理體系，優(yōu)化集團(tuán)組織架構(gòu)

公司治理體系是集團(tuán)管控的制度基礎(chǔ)。城投公司應(yīng)按照《公司法》要求，建立“黨委頂層前置、董事會決策、經(jīng)營層執(zhí)行、紀(jì)委督查、監(jiān)事會監(jiān)督”的“五位一體”治理架構(gòu)，把“三重一大”決策機(jī)制融入經(jīng)營管理、內(nèi)控體系建設(shè)的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，增強(qiáng)子公司法人治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和有效性。加強(qiáng)母公司外派董(監(jiān))事的管理、考核和培訓(xùn)，規(guī)范任職資格，逐步實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，優(yōu)化外派董(監(jiān))事的構(gòu)成。探索建立外派董(監(jiān))事述職制度，促進(jìn)履職能力提升。

合理的組織架構(gòu)是確保管控體系有效運(yùn)作的根本，是管控體系最重要的外在組織形式。在治理體系完善的情況下，城投公司應(yīng)根據(jù)戰(zhàn)略的需要，關(guān)鍵權(quán)限的劃分，針對總部和各子公司建立不同的、適合其業(yè)務(wù)發(fā)展的組織架構(gòu)。

（五）明確組織職能劃分，設(shè)計(jì)集團(tuán)權(quán)責(zé)體系

結(jié)合公司發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)際，確定集團(tuán)總部和子公司的功能定位，優(yōu)化總部和子公司的組織架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，梳理公司經(jīng)營各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)清單。按照覆蓋全面、運(yùn)營高效、避免交叉的原則，科學(xué)理順權(quán)力分配，建立權(quán)責(zé)清單。首先，城投集團(tuán)需要明確劃分職能，這也是權(quán)責(zé)合理劃分的基礎(chǔ)，例如集團(tuán)可以把價(jià)值創(chuàng)造為根本，結(jié)合集團(tuán)企業(yè)實(shí)際情況進(jìn)行服務(wù)、業(yè)務(wù)支持。其次，為了實(shí)現(xiàn)對子公司的科學(xué)管理，集團(tuán)需要從融資決策、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面入手，明確自身和子公司之間的職責(zé)和義務(wù)。只有對管理權(quán)責(zé)進(jìn)行具體劃分，才能實(shí)現(xiàn)城投公司集團(tuán)和子公司之間的科學(xué)協(xié)調(diào)，防止管理混亂，影響管理水平的提高。最后，通過細(xì)化管理職責(zé)，便于集團(tuán)對子公司進(jìn)行績效考核，規(guī)范子公司運(yùn)營發(fā)展，提升企業(yè)整體管理水平。

（六）設(shè)計(jì)核心管控流程，夯實(shí)管控制度基礎(chǔ)

有效的集團(tuán)管控體系，需要一整套與之相匹配的流程制度方可落實(shí)。諸如戰(zhàn)略管理、財(cái)務(wù)管理、薪酬績效管理、投融資管理等各項(xiàng)關(guān)鍵管控職能，要做到有章可循、有據(jù)可依。第一，制度建設(shè)要注重操作性的流程化設(shè)計(jì)，讓管控體系機(jī)制化。在制訂關(guān)鍵管控職能的制度時，設(shè)計(jì)相應(yīng)的管控流程圖，讓制度真正“活起來”。各項(xiàng)關(guān)鍵管控職能制度以及下屬單位的相關(guān)制度，要相互呼應(yīng)、避免沖突，相互印證，體現(xiàn)管控的核心要求，確保制度的體系化。第二，要在制度建設(shè)上體現(xiàn)管控的意圖。對體現(xiàn)管控權(quán)威性和貫徹性的制度，應(yīng)具有集權(quán)意圖，下屬子企業(yè)必須遵照執(zhí)行；對體現(xiàn)管控引導(dǎo)性和原則性的制度，應(yīng)具有授權(quán)放權(quán)意圖，下屬各單位參照執(zhí)行或根據(jù)制度精神制訂辦法延伸細(xì)化。第三，制度建設(shè)要注重穩(wěn)定性和調(diào)整性相結(jié)合。保持管控制度相對穩(wěn)定，可以產(chǎn)生固化效應(yīng)，提高制度的執(zhí)行力，但也要經(jīng)常對制度的效果進(jìn)行評價(jià)，征求管控各方的意見，適時對有問題的制度進(jìn)行修訂，確保制度的適用性。

四、結(jié)語

總而言之，隨著城投公司的整合轉(zhuǎn)型，在集團(tuán)化運(yùn)營發(fā)展中，如何實(shí)現(xiàn)對子公司的科學(xué)管控，成為了集團(tuán)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。鑒于現(xiàn)階段城投公司在對子公司管控中存在的問題，結(jié)合不同問題提出相應(yīng)管理措施，選擇合理的管理模式，充分發(fā)揮管理作用，強(qiáng)化集團(tuán)和子公司之間關(guān)系，提升集團(tuán)整體管理水平。