在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉歷史進(jìn)程中，2020年是全面建成小康社會(huì)之年和“十三五”規(guī)劃收官之年。站在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)上，謀篇的戰(zhàn)略部署中實(shí)現(xiàn)城投“十四五”期間治理體制市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，混合所有制改革便成為其關(guān)鍵之舉。

混合所有制改革在各種試點(diǎn)企業(yè)積極開(kāi)展。城投作為特殊類型的國(guó)有企業(yè)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中擔(dān)當(dāng)著重要作用。城投通過(guò)混合所有制改革引進(jìn)多種性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)主體，建立科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)和高效的經(jīng)營(yíng)管理杋制，通過(guò)員工持股、職業(yè)經(jīng)理人選拔等現(xiàn)代化企業(yè)管理模式，建立有效的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理體制市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，從根本上提高了城投的市場(chǎng)化程度。

一、城投混改具體措施

1、完善頂層設(shè)計(jì)，明確改革目的

混合所有制改革的關(guān)鍵不是“混”而是“改”，“混”只是“改”的前提和途徑。通過(guò)混合所有制改革將市場(chǎng)機(jī)制真正地引進(jìn)來(lái)，真正地增強(qiáng)企業(yè)活力，才能實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。

十八屆三中全會(huì)明確積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)以來(lái)，中央全面深化改革委員會(huì)辦公室提出了混合所有制改革的總體要求，國(guó)資委等有關(guān)部門又陸續(xù)出臺(tái)了系列改革配套文件，形成了混合所有制改革總體的規(guī)劃設(shè)計(jì)。隨著改革的推進(jìn)，規(guī)劃設(shè)計(jì)也需要不斷地完善改進(jìn)，相關(guān)配套文件也需要不斷地制定出臺(tái)，各地城投等國(guó)有企業(yè)作為改革的責(zé)任主體和實(shí)施主體，在上層初步設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，也需要不斷地?cái)M定和優(yōu)化本企業(yè)的具體改革方案，實(shí)現(xiàn)改革的不斷深化。

2、完善監(jiān)管體系，防止資產(chǎn)流失

混合所有制改革的過(guò)程中，需要完善國(guó)有資本監(jiān)督管理體系，加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管部門、企業(yè)和社會(huì)對(duì)對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)督管理作用，最大限度降低國(guó)有資產(chǎn)流失。

目前，國(guó)資監(jiān)管、國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制處于由傳統(tǒng)的“國(guó)資委-國(guó)有企業(yè)”兩層結(jié)構(gòu)向“國(guó)資委-國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司-混合所有制企業(yè)”三層結(jié)構(gòu)的過(guò)渡階段。國(guó)資監(jiān)管部門要加快由“管人、管事、管資產(chǎn)”向“管資本”的職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管職能和方式，更多地體現(xiàn)溝通、協(xié)調(diào)、支持等服務(wù)性功能，依法放權(quán)，管該管的，決不越位，將企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)決策權(quán)歸還于企業(yè)。監(jiān)管部門要根據(jù)改革的需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管的手段和方式，提高監(jiān)管的科學(xué)性和有效性。要加大國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)范圍，將國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司作為管資本的重要方面，強(qiáng)化管理層及經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)的經(jīng)營(yíng)責(zé)仼和工作熱情，發(fā)揮監(jiān)事會(huì)、審計(jì)、紀(jì)檢、法律、財(cái)務(wù)等部門的監(jiān)管作用。

3、完善法人治理結(jié)構(gòu)

混合所有制企業(yè)想真正發(fā)揮多元化股權(quán)的優(yōu)勢(shì)，就必須建立現(xiàn)代企業(yè)制度形成真正有效的法人治理結(jié)構(gòu)首先，要確保董事會(huì)決策的獨(dú)立性、科學(xué)性和專業(yè)性，最大限度發(fā)揮混合所有制企業(yè)董事會(huì)的作用。要政企分開(kāi)，厘清和政府和企業(yè)的關(guān)系，減少政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的行政干預(yù)，確保董事會(huì)決策權(quán)的獨(dú)立性。

董事會(huì)的組成要體現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，代表國(guó)有資本利益的董事、代表外部資本利益的董事、代表持股給員工利益的員工董事、代表中小股東利益的獨(dú)立董事要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部制衡。對(duì)董事會(huì)充分賦權(quán)，將重大決策、選人用人、薪酬分配的職權(quán)賦予董事會(huì)。建立科學(xué)的董事選聘制度，發(fā)揮中小股東共冋提名獨(dú)立董事的積極性。要完善國(guó)有資本股東和其委派董事的考核機(jī)制。重視獨(dú)立董事的作用。其次，監(jiān)事會(huì)成員要能夠真正代表出資者和員工利益，積極負(fù)責(zé)且具備行使監(jiān)督權(quán)的行為能力；完善監(jiān)事會(huì)的結(jié)構(gòu)，除國(guó)有股股東派出的監(jiān)事和職工監(jiān)事外，增加外部股東監(jiān)事派駐權(quán)，加大監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)及經(jīng)營(yíng)層的監(jiān)督力度。再次，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，完善績(jī)效考核機(jī)制，提高職業(yè)經(jīng)理人的積極性，賦予職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營(yíng)管理決策權(quán)。第四，充分調(diào)動(dòng)員工積極性。在員工持股試點(diǎn)企業(yè)科學(xué)推進(jìn)員工持股，調(diào)動(dòng)核心員工的工作積極性。在企業(yè)中建立科學(xué)的薪酬制度、績(jī)效考核制度和職級(jí)晉升制度，強(qiáng)化全員績(jī)效管理，最大限度激發(fā)混合所有制企業(yè)的員工的工作積極性。

4、建立嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度

產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，也是國(guó)家法制化程度高低的體現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)制度完善，不僅可以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，也可以充分調(diào)動(dòng)各類資本參與發(fā)展混合所有制改革的積極性。

要建立嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，制定和完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)的一系列法律規(guī)則，對(duì)產(chǎn)權(quán)的占有、使用、收益、處分建立完整的保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)混合所有制企業(yè)中各種資本所有者的產(chǎn)權(quán)權(quán)益。同時(shí)，嚴(yán)厲打擊各種違反產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)的行為，絕不姑息；保持執(zhí)法過(guò)程中的公正公平，對(duì)于各種所有制經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益給予同等的法律保護(hù)。

5、加大有效對(duì)接資本市場(chǎng)的力度

城投及其子公司上市對(duì)接資本市場(chǎng)是深化混合所有制改革的必要步驟。城投通過(guò)上市可以深化法人治理機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)資本和要素的持續(xù)性流動(dòng)，強(qiáng)化公眾對(duì)城投的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)城投的發(fā)展壯大。各級(jí)監(jiān)管部門要對(duì)城投進(jìn)行全面梳理，鼓勵(lì)達(dá)到上市標(biāo)準(zhǔn)的城投或其子公司通過(guò)上市引入非國(guó)有資本；對(duì)于未達(dá)到上市標(biāo)準(zhǔn)的，可以先引入戰(zhàn)略投資者混改，使企業(yè)不斷發(fā)展壯大，待條件成熟時(shí)完成上市。

如果城投旗下已有上市企業(yè)，但業(yè)績(jī)不佳，可以將上市公司的低效資產(chǎn)置出，將優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)置入，同時(shí)在資本市場(chǎng)上進(jìn)行融資，引入戰(zhàn)略投資者；如城投旗下無(wú)上市企業(yè)，也沒(méi)有可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)上市的企業(yè)，可以將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入外部股東控股的上市公司，增強(qiáng)國(guó)有資本活力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的市場(chǎng)化發(fā)展。

二、混改實(shí)現(xiàn)城投治理體制機(jī)制優(yōu)化升級(jí)

混合所有制改革能夠優(yōu)化資源配置，有助于企業(yè)建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)，提高城投的經(jīng)營(yíng)效率。但是處于不同階段的城投采取的改革模式、實(shí)現(xiàn)路徑、治理結(jié)構(gòu)會(huì)有所不同，不同城投的混合所有制改革效果也存在差異。

1、改革模式與實(shí)現(xiàn)路徑

主業(yè)較為集中、經(jīng)營(yíng)狀況不好、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的城投更適合采取從上至下的改革模式，改革效果更為徹底。業(yè)務(wù)種類繁雜、經(jīng)營(yíng)情況良好、具有一定市場(chǎng)壟斷地位的城投更適合采取從下至上的改革模式，通過(guò)資產(chǎn)專業(yè)化重組與結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成“倒逼機(jī)制”和“示范效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)整體的改革和發(fā)展；但釆用這種模式，集團(tuán)層面應(yīng)對(duì)監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行改革，將關(guān)鍵經(jīng)營(yíng)權(quán)下放給專業(yè)化平臺(tái)，掃清改革障礙。

符合上市條件的企業(yè)首選上市作為混改路徑，不符合上市條件的企業(yè)可以選擇其他路徑，待以后條件成熟時(shí)再選擇上市。混改可以同時(shí)選擇多種路徑實(shí)現(xiàn)同一層級(jí)的國(guó)有資本的聯(lián)合以及不同層級(jí)的國(guó)有資本、集體資本的聯(lián)合也是混改，同樣可以實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

2、公司治理結(jié)構(gòu)

混改后企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)不能單純關(guān)注國(guó)有控股與否，真正應(yīng)該關(guān)注的是能否形成有效制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)。關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生行業(yè)的企業(yè)，必須保持國(guó)有控股，但不應(yīng)該“一股獨(dú)大”。充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的企業(yè)，可以適當(dāng)提高非國(guó)有資本的持股比例，最大程度發(fā)揮非國(guó)有資本的優(yōu)勢(shì)。要充分保障非國(guó)有股東的話語(yǔ)權(quán)，非國(guó)有資本在董事會(huì)中的席位應(yīng)超過(guò)三分之一，對(duì)于持股比例較少的非國(guó)有股東，可以通過(guò)派觀察員列席董事會(huì)的方式參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理決策。

三、結(jié)語(yǔ)

混合所有制改革能夠改善企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、提升企業(yè)的創(chuàng)新能力，從而提高城投的經(jīng)營(yíng)效率。城投在“十四五”穩(wěn)健高效發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)城市進(jìn)步，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。