城投公司一直在持續(xù)進行資產(chǎn)整合重組，但似乎資產(chǎn)永遠都不夠。現(xiàn)代研究院在《轉(zhuǎn)型新形勢下的城投公司資產(chǎn)整合重組》一文中，將城投公司資產(chǎn)整合重組發(fā)展歷程總結(jié)和歸納為三個階段：2006-2014年是以信貸性融資為導向的信貸性資產(chǎn)整合階段；2015-2018年是以達到融資政策對項目現(xiàn)金流的要求為導向的資本性資產(chǎn)整合階段；此后，為更好地推動企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型，城投公司將逐漸步入價值性資產(chǎn)整合階段。

在價值性資產(chǎn)整合階段，城投公司需要關(guān)注外部價值性資產(chǎn)整合，更應加快內(nèi)部重組，提高資源配置效率，發(fā)掘和提升內(nèi)部資產(chǎn)的價值。通俗地說，除了向政府要資源外，城投還應加快內(nèi)部重組。筆者提出以下幾點思考：

思考一：進行內(nèi)部優(yōu)化重組的背景是怎樣的？

1、城投公司控制資產(chǎn)較多，價值發(fā)揮有限

為應對全球經(jīng)濟波動的不確定性，早期中央鼓勵成立各類投融資平臺進行大規(guī)模的融資和建設(shè)，以抵消經(jīng)濟下行的壓力。中央的號召激起了地方融資的沖動，地方政府利用財政資金或土地、學校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)的大量注入，對城投融資進行增信。在寬松的貨幣政策環(huán)境下，城投成了一類“特殊的貨幣工具”。此后，貨幣政策松緊波動，但是城投的融資需求一直在。2019年，各品種城投債發(fā)行數(shù)量總計達到4,098只，融資規(guī)模達33,905.72億元，總發(fā)行規(guī)模達到十年來新高。經(jīng)過多輪的政府性資產(chǎn)資源劃轉(zhuǎn)，城投公司的資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大，控制的資產(chǎn)不斷增長，但資產(chǎn)的總體質(zhì)量水平較低，加上資產(chǎn)整合的過程大多是“形”整“神”不整，導致城投業(yè)務類型單一，缺乏造血功能，資產(chǎn)除融資功能外實際發(fā)揮的經(jīng)濟效益十分有限。

2、城投公司權(quán)屬公司較多，經(jīng)營管理分散

現(xiàn)階段，大部分城投公司已經(jīng)具備了中大型集團公司的股權(quán)架構(gòu)，全資公司、控股公司、參股公司一應俱全。這當中，又有大部分權(quán)屬企業(yè)是為了承接項目融資成立的項目管理公司，其職能往往隨著項目完工或中止而終結(jié)，成為“空殼”公司。隨著國家和地方對城投公司的規(guī)范化管理要求越來越嚴，尤其是控制城投公司的數(shù)量和打造國有資本投資運營公司，各地爭相縮減地方性國有企業(yè)，并將其劃撥到城投公司名下。加上城投公司本身權(quán)屬的公司，致使城投公司權(quán)屬公司數(shù)量進一步增加。不同的公司不僅股權(quán)關(guān)系混亂，甚至還存在業(yè)務交叉和同質(zhì)化現(xiàn)象，專業(yè)化經(jīng)營不夠等。這大大削弱了城投公司的綜合競爭力，嚴重制約了城投公司的高質(zhì)量發(fā)展。

思考二：進行內(nèi)部優(yōu)化重組的意義如何？

1、內(nèi)部優(yōu)化重組是提升市場化競爭能力的需要

城投公司市場化轉(zhuǎn)型已成為大勢所趨，打造市場化競爭力成為必要。這當中，充分挖掘業(yè)務的現(xiàn)金流和提高市場化融資能力成為關(guān)鍵。由于城投公司經(jīng)過前兩輪資產(chǎn)整合重組后，當前還可以直接注入的有效資產(chǎn)已經(jīng)非常少了 ，或者整合難度大，因此現(xiàn)階段應側(cè)重于政府內(nèi)存量資產(chǎn)的市場化改造。在當前形勢下，如何有效推進城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展？除了積極爭取地方政府支持外，加快內(nèi)部的整合重組成為一個重要路徑，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，可以充分提高資產(chǎn)的運營效率，提升業(yè)務的競爭力、資產(chǎn)的價值性和人才的能動性，重塑企業(yè)的核心競爭力。

2、內(nèi)部優(yōu)化重組是推動公司規(guī)范化管理的基礎(chǔ)

內(nèi)部優(yōu)化重組是重塑企業(yè)內(nèi)部管理的基礎(chǔ)。現(xiàn)代咨詢顧問團隊在調(diào)研省屬、市屬、縣（區(qū)）屬以及開發(fā)區(qū)城投的過程中發(fā)現(xiàn)，城投公司內(nèi)部交叉持股、管理權(quán)屬混亂、跨層級兼職兼任的問題是普遍存在的。這些問題的存在使得城投公司內(nèi)部的管理條線變得復雜，明顯加劇了城投公司的管理難度。實際上，這些問題背后的重要因素之一就是公司內(nèi)部資產(chǎn)、業(yè)務的錯配。城投公司的內(nèi)部優(yōu)化重組是其內(nèi)部變革調(diào)整的關(guān)鍵行為，必然會遇到打破既有的管理習慣、利益關(guān)系等阻礙，但是，要想提高城投公司的現(xiàn)代化管理水平，建立現(xiàn)代化的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，就必須要通過內(nèi)部資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)管理體系的再造提升。

思考三：城投公司內(nèi)部優(yōu)化重組應該關(guān)注些什么？

一個前提：內(nèi)部重組之前，一定要搞清楚家底

經(jīng)過前兩輪的資產(chǎn)整合，城投公司內(nèi)部的資產(chǎn)與債務狀況比較復雜，全面摸清家底是內(nèi)部優(yōu)化重組的第一步，也是后續(xù)整合資源、盤活資產(chǎn)、劃分業(yè)務類型的基礎(chǔ)。需要系統(tǒng)地進行盤點，理清母公司及權(quán)屬公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)數(shù)量、資產(chǎn)種類、資產(chǎn)權(quán)屬、遺留問題、業(yè)務狀況、債務情況等，按照資產(chǎn)屬性進行歸類，形成資產(chǎn)和負債的內(nèi)部管理清單。在實際的操作過程中，為了更加高效地推動內(nèi)部優(yōu)化重組，同時需要對企業(yè)內(nèi)部的管理系統(tǒng)進行梳理，包括關(guān)鍵制度流程、組織架構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)、薪酬體系等。

一個原則：合法合規(guī)，充分考量幾個限定性條件

城投的資產(chǎn)和負債往往涉及到諸多歷史遺留、產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)證不全等問題，有些代管資產(chǎn)并沒有實際的管理權(quán)限。這就需要在合法合規(guī)的原則和底線下，統(tǒng)籌考慮公司經(jīng)營和融資需要，在滿足保障債權(quán)人利益、稅費成本最少、業(yè)務協(xié)同效果最優(yōu)、不產(chǎn)生人事動蕩等條件下，根據(jù)實際情況選擇適合的資產(chǎn)注入方式，比如劃撥、轉(zhuǎn)讓、回購等。這個過程往往需要外部專業(yè)的咨詢機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)、法律機構(gòu)在資產(chǎn)評估、合規(guī)性評估等方面外腦支持，以保障合法合規(guī)性。

一個手段：分類分批，把握節(jié)奏

為保障內(nèi)部優(yōu)化重組有序?qū)嵤?，需要按照“同業(yè)歸并、精簡高效、兼并重組、增強實力”的要求總體推進業(yè)務板塊的布局重構(gòu)，同時考慮效率和可操作性。一般需要根據(jù)公司層級、業(yè)務、資產(chǎn)狀況，針對性調(diào)整，分類分批，并結(jié)合各個標的性公司的實際狀況、關(guān)鍵訴求注意內(nèi)部優(yōu)化重組的節(jié)奏。

一是壯大一批：優(yōu)先考慮做大做強母公司、關(guān)鍵權(quán)屬公司以及重資產(chǎn)權(quán)屬公司，形成集團公司的核心競爭力，盡快發(fā)揮其價值。

二是混改一批：在適合的時機，優(yōu)先考慮市場化程度較高的關(guān)鍵權(quán)屬公司，通過適度的混改引戰(zhàn)，導入活水，為內(nèi)部優(yōu)化重組錦上添花。

三是注銷一批：針對債務問題重、業(yè)務同質(zhì)化、發(fā)展?jié)摿θ?、重要性較低的權(quán)屬公司，優(yōu)先考慮淘汰并逐步有序?qū)嵤?。同時，將其優(yōu)質(zhì)資源整合至擬打造的主體，發(fā)揮資源集聚效應。

一個保障：建立合理的配套措施，穩(wěn)扎穩(wěn)打

考慮到城投內(nèi)外部涉及到的歷史遺留問題較多、利益關(guān)系往往復雜，加上變革本身就是傷筋動骨的大事，為保障內(nèi)部優(yōu)化重組順利實施，需要一系列的配套措施支持來清除障礙。比如：外部需要聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)、法律機構(gòu)提供支持，內(nèi)部需要對人事變動、制度調(diào)整、業(yè)務調(diào)整、項目調(diào)整等進行過渡期管理和控制。歷來變革，一招不慎即滿盤皆輸，這就需要步步為營，穩(wěn)扎穩(wěn)打，內(nèi)外一盤棋保證內(nèi)部優(yōu)化重組平穩(wěn)過渡。