“十四五”規(guī)劃之現(xiàn)代思考五：

國資監(jiān)管大格局視角下的城投公司“十四五”規(guī)劃要點(diǎn)

“十四五”規(guī)劃是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家與經(jīng)濟(jì)邁入重構(gòu)式、高質(zhì)量發(fā)展后的第一個五年規(guī)劃，也是全面引領(lǐng)新時代國資國企改革工作、持續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的一次五年規(guī)劃。

為進(jìn)一步提升國有資本效率，在更大范圍、更深層次推動國有資本優(yōu)化布局，充分發(fā)揮國有資本的系統(tǒng)合力，國務(wù)院國資委于2019年11月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推動構(gòu)建國資監(jiān)管大格局有關(guān)工作的通知》（國資發(fā)法規(guī)〔2019〕117號）提出，力爭用2-3年時間推動構(gòu)建國資監(jiān)管大格局，加快形成國資監(jiān)管一盤棋。目前，國務(wù)院國資委牽頭編制的“十四五”規(guī)劃要求將地方國資規(guī)劃和地方國企自身規(guī)劃納入體系，形成“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展‘十四五’規(guī)劃—國務(wù)院國資委‘十四五’規(guī)劃—地方國資‘十四五’規(guī)劃—國有企業(yè)‘十四五’規(guī)劃”的國資“十四五”規(guī)劃體系，最終構(gòu)建出上下貫通、協(xié)調(diào)聯(lián)動的國資監(jiān)管大格局。

城投公司作為地方特殊的一類國有企業(yè)，隨著市場化轉(zhuǎn)型的不斷深入，將會逐漸納入地方國資監(jiān)管系統(tǒng)。因此，在國資“十四五”規(guī)劃體系及國資監(jiān)管大格局下，城投公司應(yīng)參照習(xí)總書記對國有企業(yè)“六個力量”的歷史定位，積極主動謀劃自己的“十四五”，緊扣國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展上位規(guī)劃，在國資監(jiān)管一盤棋下布局落子，謀定而后動。

一、國資監(jiān)管大格局構(gòu)建與城投公司“十四五”規(guī)劃的內(nèi)在聯(lián)系

（一）國資監(jiān)管與城投公司發(fā)展的關(guān)系

1. 國資監(jiān)管方式影響城投公司治理決策方式。城投公司由于其特殊的民生屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，決定了其無法按照完全市場化的方式運(yùn)作。隨著轉(zhuǎn)型的深入，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式、授權(quán)機(jī)制將直接影響甚至決定城投公司的治理決策方式。

2. 國資監(jiān)管對于國有資本整體布局的要求影響城投公司的業(yè)務(wù)重點(diǎn)。城投公司作為地方城市建設(shè)和運(yùn)營的抓手，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對其進(jìn)行業(yè)務(wù)布局、戰(zhàn)略發(fā)展方向確定時，多從城市的整體發(fā)展進(jìn)行考慮。這也直接導(dǎo)致城投公司不能完全依據(jù)自主性進(jìn)行發(fā)展，它的業(yè)務(wù)發(fā)展方向?qū)⑸钍車Y監(jiān)管對于國有資本布局的影響。

3. 國資監(jiān)管與城投公司發(fā)展相互影響、相互促進(jìn)。城投公司需要在國資監(jiān)管體系約束下規(guī)范發(fā)展，而城投公司發(fā)展的創(chuàng)新性、能動性又會反過來促進(jìn)國資監(jiān)管體系的不斷完善。

（二）雙重視角下國資監(jiān)管任務(wù)分解

國資監(jiān)管大格局構(gòu)建的十大重點(diǎn)任務(wù)依據(jù)出資人視角與企業(yè)視角可以簡單概括為“需要管—管什么—如何管—如何落實(shí)”四部分。

出資人視角主要解決“需要管、管什么、如何管”的問題。全面履責(zé)即要求出資人“需要管”，集中解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的缺位、錯位、失位等問題。經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中監(jiān)管即解決出資人“管什么”的問題（公益性資產(chǎn)除外）。管資本為主與健全監(jiān)管法制體系是解決出資人“如何管”的問題，一是明確出資人的監(jiān)管邊界，以管資本為主，二是明確出資人的監(jiān)管方式，即權(quán)責(zé)法治。

企業(yè)視角下的統(tǒng)籌推進(jìn)國企改革主要是解決“如何落實(shí)”的問題。主要定位國企自身的綜合性改革。出資人的監(jiān)管方式、監(jiān)管內(nèi)容最終的承接落實(shí)主體及運(yùn)作平臺是國有企業(yè)，而國有企業(yè)的改革又會反過來影響出資人的監(jiān)管頂層設(shè)計。企業(yè)層面的國資監(jiān)管內(nèi)容主要是三部分：優(yōu)化資本布局、風(fēng)管內(nèi)控、產(chǎn)權(quán)管理。

黨建與信息化建設(shè)是監(jiān)管體系的保障支撐。一是需要明確黨組織在企業(yè)的法定地位，二是通過信息化建設(shè)優(yōu)化監(jiān)管方式、提高監(jiān)管效率。

（三）國資監(jiān)管重點(diǎn)任務(wù)與城投公司“十四五”規(guī)劃核心關(guān)注點(diǎn)

基于國資監(jiān)管與城投公司的發(fā)展聯(lián)系及國資監(jiān)管工作重點(diǎn)，總結(jié)出城投公司“十四五”規(guī)劃的關(guān)注點(diǎn)與規(guī)劃重點(diǎn)（如下表）。

二、國資監(jiān)管大格局下城投公司“十四五”規(guī)劃六大要點(diǎn)

（一）公司治理

對城投公司而言，公司治理的關(guān)鍵在于：一是對外理順機(jī)制，包含與出資人、地方政府的權(quán)責(zé)界定與市場化業(yè)務(wù)機(jī)制的建立；二是對內(nèi)健全組織及運(yùn)行機(jī)制，包括法人治理結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)、“三重一大”決策機(jī)制、激勵約束機(jī)制等。

（二）業(yè)務(wù)布局

業(yè)務(wù)布局一方面在地方國有資產(chǎn)整體布局下，承擔(dān)國有企業(yè)的社會責(zé)任，運(yùn)營好相關(guān)民生、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)；另一方面，結(jié)合公司發(fā)展實(shí)際，積極布局新產(chǎn)業(yè)，帶動地方產(chǎn)業(yè)升級。

（三）資產(chǎn)管理

在明確界定公司資產(chǎn)范圍的前提下，一是對公司存量資產(chǎn)進(jìn)行高效盤活，二是積極開拓新的有效資產(chǎn)，最終實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的證券化，提高流動性。

（四）風(fēng)控與內(nèi)控

城投公司發(fā)展可能面臨的風(fēng)險包括內(nèi)外部環(huán)境風(fēng)險、政策風(fēng)險、市場風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險等，而債務(wù)風(fēng)險和政策風(fēng)險是其中的重點(diǎn)。內(nèi)控體系構(gòu)建重點(diǎn)在于對公司人、財、物可能面臨的風(fēng)險進(jìn)行全面識別與防范，包含公司決策、業(yè)務(wù)開展、財務(wù)管理、母子公司管理、信息管理等內(nèi)容。

（五）信息化建設(shè)

城投公司“十四五”規(guī)劃恰逢我國新基建時期，大數(shù)據(jù)中心建設(shè)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、5G、人工智能等為其提供了發(fā)展良機(jī)。信息化建設(shè)不僅為公司提供了更加全面、便捷的監(jiān)管方式，還為公司帶來了新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會。

（六）黨的建設(shè)

黨組織建設(shè)作為國有企業(yè)發(fā)展的政治保障與法定要求，一是需要以公司章程的形式明確黨組織在公司的法定地位，二是重點(diǎn)厘清黨組織在公司治理中的決策流程與方式。

      三、結(jié)語

     “十四五”規(guī)劃編制期可以視為企業(yè)內(nèi)部統(tǒng)一思想以及企業(yè)與監(jiān)管部門溝通的窗口期。“十四五”發(fā)展規(guī)劃是一個系統(tǒng)性工程，對于不同發(fā)展程度的城投公司而言，“十四五”發(fā)展規(guī)劃所涉及的要點(diǎn)也不盡相同?；凇皩?shí)質(zhì)重于形式”的原則，各城投公司應(yīng)在國資監(jiān)管的大格局下，結(jié)合自身實(shí)際，以明確公司定位為方向，以促進(jìn)公司發(fā)展和提升運(yùn)行效率為目的，統(tǒng)籌規(guī)劃好屬于自己的“十四五”發(fā)展藍(lán)圖。